Dohoda o biodiverzitě volného moře: úspěch mezinárodních vyjednávání významný i pro Česko

Mezinárodní prostory tvoří nejrozsáhlejší životní prostor na planetě, který “patří” všem a zároveň nikomu a kde do dnešního dne platilo jen velmi málo pravidel omezujících lidskou činnost. Negativní stránkou této svobody bylo nejen ohrožení živých organismů a společenstev, která se zde nacházejí, potažmo mořského ekosystému jako celku, ale i rozpor s ideou spravedlivého využívání oceánů, na které je založeno mezinárodní mořské právo.

Přijatá Dohoda o biodiverzitě volného moře, plným názvem Dohoda o ochraně a udržitelném využívání mořské biologické rozmanitosti oblastí za hranicemi národní jurisdikce (anglicky Agreement on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction), zkráceně též BBNJ dohoda, představuje mimořádný úspěch mezinárodních vyjednávání a znamená zaplnění dlouholeté mezery mezinárodního mořského práva. Pokud vstoupí v účinnost a bude skutečně dodržována, může významně přispět k naplnění cílů, jež si mezinárodní společenství ve vztahu k oceánům a “životu pod hladinou” vytyčilo: zajistit jejich účinnou ochranu mimo jiné i prostřednictvím sítě chráněných mořských oblastí, prohloubit znalosti o fungování mořských ekosystémů a posílit kapacity rozvojových zemí.

Chybějící ochrana ekosystémů v mezinárodních prostorech

Základním textem mezinárodního mořského práva je Úmluva OSN o mořském právu - UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea), která byla přijata v roce 1982, po dlouhých devíti letech mezinárodních vyjednávání. Úmluva bývá označována za „ústavu pro oceány“, neboť ve svých 320 článcích a 9 přílohách upravuje téměř všechny zásadní otázky mořského práva, z nichž na prvním místě právní režim jednotlivých mořských prostorů. Tyto prostory lze zjednodušeně rozdělit na ty, které „ovládají“ pobřežní státy (oblasti spadající pod národní jurisdikci), a tzv. mezinárodní prostory za hranicemi národní jurisdikce, kde mají všechny státy světa stejná práva a žádný nemůže usilovat o jejich podřízení své suverénní moci (podrobněji viz Box č. 1).

Box č. 1
UNCLOS „dělí“ oceány na dva základní typy prostorů: prostory spadající pod národní jurisdikci pobřežních států a tzv. mezinárodní prostory. Šířka těchto prostorů se počítá od tzv. základních linií (angl. baselines), které buď kopírují pobřeží, je-li rovné, nebo spojují jeho jednotlivé výběžky, je-li rozeklané. Vzdálenosti v mořských prostorech se měří v námořních mílích (1 NM = 1852 m).
Pod národní jurisdikci pobřežních států spadají:
● teritoriální moře (territorial sea), které zahrnuje jak vodní sloupec, tak mořské dno do maximální vzdálenosti 12 NM od základních linií; pobřežní stát zde má plnou suverenitu omezenou pouze právem pokojného proplutí lodí registrovaných v jiných státech (tedy plujících pod cizí vlajkou);
● výlučná ekonomická zóna (exclusive economic zone, EEZ), která zahrnuje vodní sloupec do maximální vzdálenosti 200 NM od základních linií a v níž má pobřežní stát výlučná práva na využívání přírodních zdrojů, včetně rybolovných, avšak námořní plavba je zde svobodná;
● kontinentální šelf (continental shelf), tedy mořské dno, které je přirozeným prodloužením pevniny pod hladinou moře, a to až na vnější hranici tohoto přirozeného prodloužení, nebo do vzdálenosti 200 NM od základních linií, je-li tato přirozená hranice kratší; obdobně jako v EEZ má i zde pobřežní stát výlučná práva na využívání přírodních zdrojů.
Mezinárodní prostory (tzv. oblasti za hranicemi národní jurisdikce), v nichž mají všechny státy světa stejná práva, zahrnují:
● volné moře (high seas), tedy vodní sloupec za vnější hranicí EEZ, v němž platí režim svobody jak ve vztahu k plavbě, tak ve vztahu k lovu či sběru živých mořských organismů;
● oblast (Area), tedy mořské dno za vnější hranicí kontinentálního šelfu, kde platí pro nerostné zdroje specifický právní režim společného dědictví lidstva (common heritage of mankind), výzkum a těžbu řídí Mezinárodní úřad pro mořské dno (International Seabed Authority) a počítá se se sdílením přínosů z těchto činností s rozvojovými zeměmi.

V mezinárodních prostorech – velmi vzdálených od pobřeží i zraků veřejnosti – platí právo státu vlajky, tedy státu, v němž je registrováno plavidlo, a z hlediska mořských organismů a ekosystémů zde existuje jen minimální regulace. Pravidla lovu, resp. sběru, se řeší v zásadě pouze ve vztahu k migrujícím rybím hejnům a některým charismatickým druhům, jako jsou mořští savci (typicky velryby) či želvy. Mimořádně ekologicky cenné oblasti volného moře, jako je například Sargasové moře uprostřed Atlantského oceánu, které je z důvodu výskytu velkého množství mořských chaluh rodu Sargassum, česky hroznovice, významné pro reprodukci řady mořských druhů, včetně úhořů, kteří se sem připlouvají vytřít), či hlubokomořského dna, jako jsou například tzv. hydrotermální vývěry (viz Box č. 2), a na ně navázané druhy tak do dnešního dne byly prakticky bez ochrany.

Box č. 2
Hydrotermální vývěry
Hydrotermální vývěry (též průduchy, angl. hydrothermal vents) jsou trhliny na mořském dně (zpravidla na oceánských hřbetech) v hloubce několika tisíc metrů, z nichž tryská horká voda či pára vzniklá kontaktem mořské vody s magmatem. V okolí těchto “komínů”, označovaných jako bílí či černí “kuřáci” (angl. black/white smokers), vznikají unikátní společenstva živých organismů, jejichž fungování se v mnoha směrech liší od ekosystémů na pevnině. Nejvýznamnějším rozdílem je skutečnost, že fungování těchto společenstev není založeno na fotosyntéze (nacházejí se ve velkých hloubkách, kam neproniká sluneční světlo), ale na chemosyntéze, tedy tvorbě organické hmoty z anorganických látek obsažených ve vodě tryskajících z vývěrů. Základem potravního řetězce hydrotermálních vývěrů jsou chemosyntetizující bakterie, kterými jsou hydrotermální vývěry pokryté a které slouží jako potrava živočichů žijících v okolí vývěru.
Společenstva hydrotermálních vývěrů jsou mimořádně zajímavá z hlediska vědy a potenciálně i průmyslového využití, neboť organismy, které jsou jejich součástí, disponují unikátními vlastnostmi, jimiž se přizpůsobují životu v extrémních podmínkách (tma, velký tlak, vysoká teplota v bezprostředním okolí vývěru a naopak velmi nízká v určité vzdálenosti od něj). Příkladem takového organismu je druh Chrysomallon squamiferum neboli tzv. šnek s šupinatou nohou (angl. scally-foot snail), nazývaný též mořský pangolin (angl. sea pangolin) nebo železný šnek (angl. iron snail). Jedná se jediný známý druh plže, který do svého těla dokáže zakomponovat sloučeniny železa, a to v podobě výztuhy vnější části ulity a šupinek na noze. Jeho výskyt byl zdokumentován zatím pouze na třech lokalitách hydrotermálních vývěrů v Indickém oceánu. V roce 2019 byl Mezinárodním svazem ochrany přírody (International Union for Conservation of Nature, IUCN) prohlášen za ohrožený a zařazen na tzv. Červený seznam z důvodu rizik, jež pro hydrotermální vývěry představuje hlubokomořská těžba. 

Více informací o hydrotermálních vývěrech např.: https://education.nationalgeographic.org/resource/deep-sea-hydrothermal-vents/
Více informací o druhu Chrysomallon squamiferum např.: https://en.wikipedia.org/wiki/Scaly-foot_gastropod 

Odborníci z řady oborů na existující mezeru v mezinárodním mořském právu upozorňují od počátku 90. let, kdy bylo potvrzeno, že hlubokomořské dno zdaleka není pouští bez života, jak se dlouho předpokládalo. V roce 2004 proto Valné shromáždění OSN vytvořilo neformální pracovní skupinu, která byla pověřena se tématem zabývat. Skupina ukončila činnost v roce 2015, přičemž v závěrečné zprávě doporučila doplnit UNCLOS prováděcí dohodou věnovanou ochraně a udržitelnému využívání biodiverzity mezinárodních prostorů a identifikovala základní témata, kterým by se dohoda měla věnovat. Na základě této zprávy pak Valné shromáždění na Štědrý den roku 2017 přijalo rezoluci, jíž svolalo mezinárodní konferenci s mandátem dohodu vyjednat.

Úspěch dohody navzdory rozporům, pandemii covid-19 a válce

Dle mandátu OSN se měla konference sejít čtyřikrát mezi roky 2018 a 2020. Pomalý postup vyjednávání daný rozdílnými výchozími pozicemi jednotlivých států, resp. jejich skupin, a pandemie covid-19 však jednání prodloužily, takže se nakonec konalo celkem šest čtrnáctidenních zasedání. Atmosféru vyjednávání ovlivnila i válka na Ukrajině, kterou Ruská federace zahájila jen dva týdny před začátkem 4. zasedání v březnu 2022. Přesto byla konference nakonec úspěšná, a to i díky heroickému nasazení zástupců jednotlivých států v čele s předsedající Renou Lee ze Singapuru v závěru posledního zasedání. Dosažení shody na textu dohody ohlásila předsedající v sobotu 4. března 2023 kolem 21:30 newyorského času po neuvěřitelných 36 hodinách nepřetržitých jednání. Během následujících tří měsíců pak byl text jazykově „vyčištěn“ a přeložen do pěti zbývajících jazyků OSN (arabštiny, čínštiny, francouzštiny, ruštiny a španělštiny), aby mohl být 19. června 2023 oficiálně přijat.

Pragmatický kompromis ve prospěch ochrany oceánů

Dohoda má klasickou strukturu používanou v mnohostranných smlouvách na ochranu životního prostředí. Po úvodních ustanoveních vymezujících používané pojmy, geografickou působnost v oblastech za hranicemi národní jurisdikce a obecný cíl (ochrana a udržitelné využívání mořské biologické rozmanitostí) vytyčuje čtyři hlavní oblasti, kterých se týká: mořské genetické zdroje, nástroje územní péče, posuzování vlivů na životní prostředí a budování kapacit. Dohodu doplňují institucionální, finanční a procesní ustanovení.

● Mořské genetické zdroje, včetně spravedlivého sdílení přínosů

Rozvojové země v průběhu vyjednávání usilovaly o to, aby mořské genetické zdroje – tedy v podstatě jakékoliv živé mořské organismy či jejich části získané v mezinárodních prostorech a využitelné člověkem – podléhaly principu společného dědictví lidstva obdobně jako nerostné zdroje hlubokomořského dna. To by znamenalo, že přístup k nim, například k sběru vzorků živých organismů z hydrotermálních vývěrů, by podléhal povolení a přínosy včetně případných zisků by byly sdíleny s rozvojovými zeměmi. Vzhledem k tomu, že omezení přístupu bylo pro rozvinuté země nepřijatelné, je výsledkem kompromis zachovávající svobodný přístup k živým organismům mezinárodních prostorů doplněný povinností informovat o každé plánované výpravě a jejích výsledcích ostatní státy a veřejnost prostřednictvím zvláštního informačního systému dohody.

Je třeba zdůraznit, že tato část dohody se nevztahuje na rybolov, který je regulován jinými mezinárodními smlouvami, jako je například Dohoda o rybích hejnech (Fish Stocks Agreement), další prováděcí dohoda k UNLCOS z roku 1995 či řada regionálních rybářských úmluv aplikovatelných na volném moři. Dohoda zároveň počítá se zřízením speciálního fondu, jehož prostřednictvím by měly být sdíleny případné peněžité výnosy z komercializace výrobků založených na vlastnostech živých organismů z hlubokomořského dna, například léků. Přesnější pravidla jeho fungování však budou muset být teprve dohodnuta.

● Nástroje územní prostorové péče, včetně chráněných mořských oblastí

Z hlediska ochrany mořských ekosystémů jsou nejvýznamnějším přínosem dohody pravidla pro zřizování chráněných mořských oblastí (marine protected areas, MPAs) v mezinárodních prostorech. Vědci se dlouhodobě shodují, že tyto mořské rezervace, v nichž jsou zásadním způsobem omezeny negativní vlivy člověka, významně přispívají k ochraně mořské biodiverzity a fungování mořských ekosystémů, a to i v oblastech k nim přilehlým, doposud však nebylo možné je zřizovat na globální úrovni. Dohoda toto smluvním stranám umožňuje, byť s možností tzv. opt-out, kdy státy budou moci prohlásit, že s rozhodnutím o vyhlášení chráněné mořské oblasti na základě některého ze stanovených důvodů nesouhlasí, v důsledku čehož pravidly chráněné mořské oblasti nebudou vázány, dokud daný důvod bude trvat.

● Posuzování vlivů na životní prostředí

Posuzování vlivů na životní prostředí je tradičním nástrojem práva životního prostředí zajišťujícím, že potenciální negativní vlivy určité činnosti budou zjištěny a zhodnoceny na samém začátku schvalovacího procesu tak, aby příslušný orgán mohl tyto vlivy vzít v úvahu při rozhodování, zda činnost povolit, případně za jakých podmínek. Dohoda tento nástroj aplikuje na činnosti prováděné v mezinárodních prostorech (může se jednat o vědecký výzkum, těžbu z mořského dna či například budoucí energetické využívání oceánů), celý proces však zůstává plně v rukou příslušného státu, orgány dohody do něj nevstupují, jak řada zemí požadovala. Proces by měl být maximálně transparentní a umožňovat vyjádření nejen jiným státům a relevantním mezinárodním orgánům a organizacím, ale též veřejnosti.

● Budování kapacit a převod mořských technologií

V souladu s principy spravedlivého využívání oceánů, spolupráce a zvláštních potřeb rozvojových zemí stanoví dohoda pravidla pro budování kapacit, tedy posilování schopností rozvojových provádět dohodu z hlediska personálního, materiálního i finančního. Doplňkem jsou i pravidla pro převod mořských technologií (tedy jakýchkoli technologií pro výzkum a využívání oceánů a mořských zdrojů), který by měl směrem k rozvojovým zemím probíhat za zvýhodněných podmínek.

Smluvní strany dohody a EU

Evropská unie vystupovala při vyjednáváních jako jeden celek, nikoli skrze jednotlivé členské státy. Snažila se do dohody prosadit pravidla, na nichž v ochraně životního prostředí sama stojí – vysokou úroveň ochrany mořské biodiverzity, princip předběžné opatrnosti či širokou informovanost a možnost zapojení veřejnosti. Do značné míry se jí to podařilo, byť v některých dílčích otázkách musela ustoupit – příkladem je v dohodě zakotvené privilegované postavení „přilehlých pobřežních států“ v konzultacích týkajících se plánovaných chráněných mořských oblastí či při posuzování vlivů na životní prostředí (EU usilovala o to, aby všechny státy měly v těchto situacích stejné postavení). Nyní EU a její členské státy čekají vnitřní vyjednávání o rozdělení kompetencí v rámci dohody, její smluvní stranou totiž nebudou jen jednotlivé členské státy, ale i EU samotná.

Chráněné oblasti až pro 30 % mezinárodních prostorů

Na zasedání v OSN byla dohoda přijata konsenzem, tedy bez hlasování (žádný stát se nevyjádřil proti). Nyní ji čeká posouzení a ratifikace na vnitrostátní úrovni jednotlivých států. V účinnost vstoupí, jakmile bude dosaženo počtu 60 smluvních stran, tedy států, které formálně vysloví souhlas jí být vázány. Je třeba doufat, že tohoto počtu bude dosaženo co nejrychleji, aby státy mohly začít plnit cíle, k nimž se v ochraně oceánů zavázaly. Stěžejním pro ochranu mořských ekosystémů a biodiverzity je zejména cíl zajistit do roku 2030 ochranu 30 % mořských prostorů prostřednictvím systému chráněných mořských oblastí stanovený jako součást tzv. Kunmingsko-montrealského globálního rámce pro biologickou rozmanitost přijatého v prosinci 2022 na 15. zasedání konference smluvních stran Úmluvy o biologické rozmanitosti (celý rámec k dispozici zde: https://www.cbd.int/gbf/).

Další cíl: úmluva o plastovém znečištění

Přijetím Dohody o biodiverzitě volného moře však mezinárodní vyjednávání týkající se oceánů zdaleka nekončí. Dalším v současné době rozjednaným textem je mezinárodní úmluva zaměřená na řešení plastového znečištění, které je v současné době jednou z největších hrozeb pro mořské ekosystémy. Do oceánů se každý rok dostává 14 milionů tun plastového odpadu, který představuje nejen estetický, ale zejména ekologický problém, neboť mořští živočiši jako ryby, želvy, kytovci, ploutvonožci a na moře vázaní ptáci další živočichové si jej často pletou s potravou a miliony jich každý rok hynou. Dle závazku států přijatého v roce 2022 by návrh dohody měl být připraven do roku 2024. Nezbývá než doufat, že úspěch vyjednávání Dohody o biodiverzitě volného moře bude pro státy vyjednávající úmluvu o plastovém znečištění inspirací.